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A la une / Contribution

L’intervention humanitaire

Une notion à géométrie variable ?

© D.R.

La pratique internationale des dernières décennies est marquée par un nombre croissant d’interventions armées sans cesse justifiées par des raisons d’humanité et/ou démocratiques.

Les récentes frappes militaires américaines visant une base aérienne syrienne repose avec vivacité l’utilisation de la notion du droit d’intervention humanitaire et révèle corrélativement  toute l’ambiguïté qui l’imprègne d’un double point de vue : la question de l’emploi de la force dans les relations internationales et la réponse, ou les suites, qu’il faut réserver aux violations systématiques et massives des droits de la personne humaine sur quelque lieu que ce soit.
“Lumineuse ambigüité”, pour reprendre l’expression d’un juriste internationaliste africain, que cette notion qui utilise indistinctement des vocables antithétiques, tels droit d’ingérence, devoir d’ingérence, assistance ou autre droit d’intervention humanitaire, voire démocratique, etc., et qui restent sans doute parmi les formules les plus controversées en droit international tant au plan sémantique et épistémologique qu’au niveau de son contenu. Mais faudrait-il encore rester impuissant et insensible aux drames et souffrances infligés à des populations civiles vulnérables et sans défense ?
Cette notion, avec ce qu’elle charrie, se situe, mutatis mutandis, à contre-courant des principes essentiels explicitement mentionnés dans la Charte : le principe de souveraineté des États et celui de non intervention qui en découle. L’article 2§7 stipule qu’ “aucune disposition de la présente Charte n’autorise les Nations unies à intervenir dans les affaires qui relèvent essentiellement de la compétence nationale d’un État ni n’oblige les membres à soumettre des affaires de ce genre à une procédure de règlement aux termes de la présente de la charte”.
En effet, la pratique internationale des dernières décennies est marquée par un nombre croissant d’interventions armées sans cesse justifiées par des raisons d’humanité et/ou démocratiques.

Du rôle du Conseil de sécurité
La licéité de ces interventions suscite toutefois des interrogations au regard des principes de la Charte des Nations unies d’autant plus que les seules actions armées collectives qui sont autorisées par cette même charte sont celle menées sous l’égide du Conseil de sécurité dans le cadre du chapitre VII.
Ce dernier chapitre n’a jamais été véritablement mis en vigueur. Si l’on peut trouver dans la pratique des Nations unies, au cours de son existence, des illustrations de toutes les sanctions annoncées par la Charte des Nations unies, il faut reconnaître, comme l’écrit N. Quoc Dinh, “qu’elles n’ont pas été mises en œuvre dans toutes les situations qui les auraient justifiées”. Il n’y a pas lieu de s’appesantir longuement sur l’histoire de la mise en application des mesures coercitives du chapitre VII jusqu'à l’été 1990. Elle est quasi insignifiante.
Si le Conseil de sécurité a pu constater en juin 1950 “une rupture de la paix du fait de l’attaque dirigée contre la République de Corée par des forces armées venues de Corée du Nord” (Résolution S/82 /1950 du 25 juin 1950, voir également les résolutions 83/1950 du 27 juin 1950, 84/1950 du 7 juillet 1950 et 85/1950 du 31 juillet 1950), ce ne fut qu’à la faveur de l’absence de l’ex-Union Soviétique, et cela ne le conduisit pas à d’autres mesures que “l’appel à la cessation immédiate des hostilités”.
Auparavant, le Conseil de sécurité s’attelait à la recherche des techniques comme le consensus entre les États membres qui avaient, tel que le souligne le professeur N. Quoc Dinh, des États “protégés” impliqués afin de mettre fin à des conflits armés par “des satisfactions équilibrées, au besoin, en permettant aux États agresseurs de sauver la face”.
Dans le cas de la deuxième guerre du Golfe, le Conseil de sécurité a adopté ses douze résolutions (660 à 678) dans une unanimité inédite et une précipitation sans antécédent.
Chacun se souvient que l’action collective entreprise pour libérer le Koweït de l’invasion irakienne tranche singulièrement avec l’inertie qui fit obstacle à l’application du chapitre VII de la Charte. La question de la sécurité collective a pris, notamment à l’issue de cette intervention, un relief remarquable et a provoqué une attention particulière de la doctrine au vu de leur dimension juridique et leur corrélation dans le processus normatif international.
Les mesures et actions menées à cette occasion, qui ne se sont pas heurtées au veto de l’un ou l’autre des membres permanents, ont sans nul doute ouvert un nouvel épisode de l’histoire de l’ONU, qui n’est d’ailleurs pas achevé et dont les contours sont, au demeurant, encore moins précisés.
Cet épisode a été dès lors couronné par une série d’interventions dites “d’humanité”, dont le moins que l’on puisse dire est qu’elles ne s’inscrivent pas toujours dans le cadre légal fixé par la Charte des Nations unies.
Dans les faits, l’évolution des pratiques interventionnistes face aux impasses du système de la sécurité collective, nombreuses sont les interventions militaires qui sont analysées et appréhendées en termes “d’ingérence humanitaire”.
Toutefois, les États auteurs de ces ingérences n’invoqueront jamais l’émergence d’une nouvelle norme juridique à l’appui de leurs actions. Au contraire, ils se fondent sur des concepts de droits existants tels que l’autorisation du Conseil de sécurité ou le consentement de l’État concerné aux fins de justifier leurs actions.

“Droit d’ingérence humanitaire”
Sans être totalement nouvelle, l’idée, voire la notion de “droit d’ingérence” apparaît sous la forme actuelle vers la fin des années quatre-vingt. Ses initiateurs ont saisi l’opportunité offerte par la fin de la guerre froide et l’émergence alléguée d’un “nouvel ordre international”, caractérisé par l’unipolarité et les stigmates de la suprématie et l’hégémonie des États-Unis d’Amérique, pour tenter de la hisser au niveau d’une institution juridique.
Les formules “droit d’ingérence”, “droit d’ingérence humanitaire”, “le droit d’intervention international” sont assurément l’une des questions qui suscitent et continuent de susciter les plus âpres controverses juridiques de ses vingt-cinq dernières années. En réalité, l’expression la plus appropriée juridiquement, comme le signale M. Bettati, l’un des théoriciens les plus distingués avec son “french doctor” Bernard Kouchner, est celle de “droit d’assistance humanitaire”. Ce droit d’assistance humanitaire qui devait être lié tout au moins par l’objectif de sauver des vies humaines, à la notion d’intervention d’humanité.
Cette nouvelle norme du droit international est consacrée, dans une période très courte, par une activité normative de l’Organisation des Nations unies à travers quelques résolutions qui ont été les prémices à d’importantes et multiples interventions très médiatisées dont la plus importante – acte inaugural d’un nouveau processus normatif – est la résolution 43/131 du 8 décembre 1988 prise par l’Assemblée générale des Nations unies relative à l’assistance humanitaire aux victimes des catastrophes naturelles et situations d’urgence du même ordre et qui fut complétée par la résolution 45/100 de décembre 1990 sur les couloirs humanitaires d’urgence et celle adoptée par le Conseil de sécurité en date du 5 avril 1991 suivant le n°688 relative à la situation humanitaire en Irak ainsi que la résolution 794 (1992) du Conseil de sécurité en vertu de laquelle il décida de recourir à la force armée pour assurer la distribution de l’assistance humanitaire en Somalie. Il va sans dire que les auteurs restent partagés sur cette question de l’émergence d’une notion ou d’un principe nouveau en droit international, et ce, d’autant plus que l’ingérence, ou l’assistance humanitaire, ne se limite point à une simple assistance médicale, alimentaire et matérielle fournie à une population en détresse, mais elle a pris une dimension et des formes complexes qui ne sont pas sans bouleverser le schéma classique de la souveraineté nationale et ses corollaires : les principes de non-recours à la force et de non-intervention dans les affaires internes d’un État souverain.
Dans ce contexte, une vision restrictive de la souveraineté cède la place à l’émergence d’une nouvelle règle en droit international, selon laquelle la protection de l’individu ne dépend plus de la seule autorité de l’État dont il est ressortissant, mais elle intéresse la communauté internationale nonobstant et indépendamment de l’État dont il est issu.
Cette “conception qui privilège l’individu au détriment de l’État, dont le rôle se trouve relativisé”, pour paraphraser A. Merouani, relègue au second rang la dimension essentiellement militaire en “mettant l’accent sur le caractère multidimensionnel et interdépendant du concept de sécurité”.
Les “menaces” ou les causes d’instabilité dans le monde, les origines complexes des conflits infra-étatiques amènent à élargir le champ de la sécurité au-delà de l’aspect militaire ; cette sécurité comprend corrélativement aussi bien la sécurité individuelle, collective ou encore politique que la sécurité environnementale, économique, alimentaire, sanitaire et sociétale, selon le rapport mondial sur le développement 1994 (Programme des Nations unies pour le développement) intitulé “Nouvelles dimensions de la sécurité humaine”, publié pour le PNUD. La place de la société civile, des ONG et des individus dans les échanges internationaux incite aussi à ne pas se rasséréner “d’une sécurité interétatique” ou “internationale”, mais à poser la problématique, comme l’a fait le PNUD en 1994, de la promotion du développement humain et d’une sécurité humaine, donc nécessairement plus “transnationale” qui représente, selon les termes de ce programme, un “ensemble de valeurs” à atteindre.

Une conception de la sécurité qui culpabilise l’État
Ainsi, à la conception traditionnelle de la sécurité se greffe une approche de plus en plus prégnante qui considère l’individu comme la finalité de toute politique et qui étend la notion de sécurité humaine à tous les aspects de la vie humaine, notamment en ce qui concerne ses besoins fondamentaux.
Il importe de relever qu’une telle approche culpabilise l’État, confondu comme une sorte d’obstacle à la pleine affirmation de l’émancipation de l’individu et à la protection de ses droits.  Cette tendance à l’exclusion des droits de la personne humaine du domaine réservé des États va amener certains auteurs à proposer la consécration d’un “droit d’ingérence” en vertu duquel les États et les organisations internationales seraient fondés, telle que souligné précédemment, à fournir une aide d’urgence aux populations civiles menacées ou qui se trouvent en danger.

Avec la sécurité humaine se construit un droit international qui ne réglera plus seulement les rapports entre les États dans le strict et neutre respect des souverainetés étatiques mais la défense des valeurs et des solidarités, y compris dans les actions qui peuvent favoriser la souveraineté des individus sur celle des États.
C’est un lieu commun de rappeler que le droit international, à l’instar des autres branches du droit, n’est pas intangible aux mutations et à l’évolution. Une application stricto sensu des principes énoncés par la Charte a, comme on s’attèlera à le démontrer, conduit à laisser intacte des situations intolérables au regard des violations massives et graves des droits de la personne humaine ou des menaces de la paix et de la sécurité internationales. Diverses interprétations du droit ont finalement conduit à atténuer ces principes jugés parfois trop rigides et pouvant aboutir à des effets pervers et périlleux insupportables.
L’essor du droit international humanitaire et des droits de l’homme tend à modérer et à contester l’exclusivisme et le “sanctuaire” de la souverainiste étatique, selon la saisissante formule de M. Virally, aux fins de justifier des actions coercitives à titre humanitaire.
Il n’en demeure pas moins que ces interprétations ne sont pas sans risque et sont, de surcroit, susceptibles d’ébranler les fondements du droit international en ce qu’elles ouvrent la voie à une pondération de ses principes et à un recours excessif et fréquent à l’action militaire. Il ressort d’ailleurs des contributions nombreuses sur ce sujet que l’approche théorique est en décalage avec la pratique internationale. Les constructions théoriques interviennent notamment non pas au préalable mais comme parade, interprétation ou objection de la pratique mise en œuvre, comme le font observer les deux professeurs belges Olivier Corten et Pierre Klein dans leur contribution “L’Assistance humanitaire face à la souveraineté des États”.

De l’Irak à la Libye, en passant par la Somalie et le Kosovo
Il faut rappeler que l’une des premières opérations menées sous l’étendard de l’intervention humanitaire (Provide Confort) a eu lieu en vertu de la résolution 688 adoptée par le Conseil de sécurité le 5 avril 1991 à la suite de la seconde guerre du Golfe, dont le but était alors de protéger la population kurde (nord et nord-est de l’Irak) et chiite (sud du pays) de la répression armée du pouvoir de Bagdad pour s’être soulevée contre son régime et qui a été jalonnée par un exode massif vers la Turquie et l’Iran.
Initiée par les États membres de la coalition contre l’Irak (USA, France, G-B et Belgique), cette résolution fut adoptée par dix voix pour, trois contre (Cuba, Yémen, Zimbabwe) et deux abstentions (Chine et Inde). Elle prend soin de se référer à l’article 2§7 de la Charte qui prohibe l’intervention dans les affaires intérieures membres de l’ONU. L’auteur Bretton (P) ne manquera d’ironiser sur cet  aspect en s’interrogeant si cette référence ne ressemble pas à l’hommage rendu par le vice à la vertu ! Ensuite, le Conseil de sécurité rappela les obligations qui sont les siennes, aux fins de justifier son action et invoqua la gravité de cette situation, dont il estime que le problème des réfugiés irakiens impliquant la transgression des frontières est, fait sans précédent et inédit, assimilé à un acte international susceptible de menacer la paix et la sécurité internationales dans la région.
Cette attitude du CS semblait justifier l’intervention dans le cadre du chapitre VII de la Charte. Il insistait, par ailleurs, “pour que l’Irak permette un accès immédiat des ONG internationales” aux populations qui sont dans le besoin et à l’échelle de tout le territoire et qu’il mette à leur disposition tous les moyens nécessaires à leur action.
Dès lors, les alliés édifièrent des “centres humanitaires” et des “relais humanitaires” pour faciliter le retour des populations kurdes déplacées, sous la supervision de quelques centaines de “gardes bleus” des Nations unies, suite à un accord conclu entre l’ONU et l’Irak le 23 mai 1991. L’assistance humanitaire se réalisa par des parachutages de vivres, de médicaments, de matériel de survie et l’organisation in situ d’une présence humanitaire conformément à l’accord du 18 avril 1991.
Nonobstant le fait que cette résolution n’incluait aucune autorisation de l’emploi de la force armée, elle servit néanmoins de base à l’intervention d’une coalition d’États occidentaux dans cette région.
Elle fut immédiatement suivie par la résolution 794 (1992) par laquelle le CS décide de recourir à la force militaire pour assurer l’aide humanitaire en Somalie. Le CS justifia, une nouvelle fois, son action par la menace de la paix et de la sécurité internationales que représentait la situation en Somalie et décida cette opération dénommée “Restore hope” afin de mettre fin au chaos qui régnait dans le pays de façon à rétablir un standard de vie et des conditions d’existence minima. 2800 éléments des troupes italiennes furent déployés dans le cadre de cette opération qui suscite, encore, des questions liées à sa qualification tant elle se distingue des opérations de maintien de la paix que l’ONU a connues jusqu’ici.
Idem pour l’action multinationale “Opération Turquoise” engagée au Rwanda en 1994 sans le consentement d’une force armée strictement nationale, en l’occurrence française. Dans le même sillage, une mission Minuar a été mise en œuvre par l’ONU à l’issue de la crise interne rwandaise et du génocide et heurts qu’elle provoqua. L’inaptitude de cette dernière à garantir l’ordre a amené le CS, au début de son action, à raffermir le mandat et les moyens de son intervention. Puis, il se rendit à l’évidence et finit par autoriser, aux termes de la résolution 929, l’engagement d’une force multinationale pour créer des zones humanitaires sûres et à garantir la répartition des secours et de l’aide humanitaire et protéger les populations civiles des affrontements ethniques qui déchiraient le pays.

De l’action humanitaire au déploiement militaire
Dans la même lignée, nombreuses sont les actions humanitaires s’accompagnant d’un déploiement de forces strictement nationales ou sous l’égide des Nations unies qui ont eu lieu dans des intervalles et des lieux géographiques aussi différents que la Bosnie-Herzégovine (1995), le Liberia (1997), le Sierra Leone (1997), l’Albanie (1997), le Kosovo (1999), l’Afghanistan (2000) et tout récemment l’Irak (2007) et la Libye (2011).  L’intervention de l’Otan au Kosovo, puis celle de l’Irak et Libye sont celles qui ont mis à rude épreuve les fondements du l’ordre juridique international et suscité des questions juridiques aiguës sur sa légalité. Il s’agit pour le premier cas d’une action armée menée par une organisation d’alliance de défense sans avoir préalablement reçu l’autorisation du CS et qui révèle les excès et les dérapages possibles qu’implique l’usage de la force militaire sous le pavillon de l’ingérence humanitaire. Dans les seconds cas, le paradoxe est encore plus abyssal du fait que l’action militaire est menée tambour battant sous l’étendard exclusivement national.
Les faits de la première crise sont connus. Il suffit de rappeler les tensions internes au Kosovo et la répression violente des populations albanaises par les forces militaires serbes et l’exode massif qui l’avait couronné. Le “nettoyage ethnique” avait atteint son paroxysme par la déportation massive de près de 500 000 personnes, directement après le début du raid aérien de l’Otan, le 24 mars 1999. L’intervention dura jusqu’au 10 juin 1999 et coûta la vie à une centaine de civils et détruisit l’infrastructure de l’ex-Yougoslavie.
Il faut néanmoins signaler, comme évoqué plus haut, que la problématique de la licéité de cette intervention reste posée, d’autant que d’aucuns s’accordent, dix-huit ans après, à dire que l’opération “force alliée” fut conduite en violation des principes du droit international régissant le recours à la force armée et ne trouve de fondement juridique dans aucune des résolutions adoptées lors de la crise qui a prévalu au Kosovo par le CS.
En effet, il est difficile de déduire une autorisation, même tacite, des résolutions 1999 et 1203, voire celles ultérieurement adoptées par le CS. Loin de s’en remettre aux États, ce dernier décide, au contraire, “de rester saisi de la situation” suivant les résolutions 1199 et 1203 respectivement adoptées en date du 23 septembre 1998 (S/RES/1998) et du 24 octobre 1998 (S/RES/1203, 1998.
La perspective du veto russe et chinois explique, sans doute, la décision des États membres de l’Otan de passer outre à l’aval de l’ONU, nonobstant le fait que cette autorisation du CS était impérative s’agissant d’une action qui impliquait l’emploi de la force militaire.
La Cour internationale de justice, dans ses ordonnances concernant les demandes yougoslaves d’indication des mesures conservatoires, a cru utile d’aviser qu’elle est préoccupée par l’usage de la force en RFY, non sans signaler que cet emploi soulève des problèmes accrus en droit international (Licéité de l’emploi de la force (Yougoslavie c. Belgique), demandes en indication de mesures conservatoires, ordonnance du 2 juin 1997/17, in site).
Les États participants à l’opération Force alliée ont, quant à eux, cherché d’autres justificatifs à leur intervention qui s’appuient sur des bases plus morales et éthiques que juridiques. Ils invoquent le non-respect par la Yougoslavie des résolutions 1160, 1199 et 1203 (1998) du CS qui qualifiaient la situation prévalant au Kosovo de menace contre la paix et la sécurité internationales et mettent, derechef, en exergue l’argument selon lequel l’action de l’Otan n’est pas dirigée contre l’intégrité territoriale, l’indépendance politique de la RFY ou de toute autre incompatible avec les buts des Nations unies. En outre, pour les États membres de l’Otan, le but de l’opération était de venir en aide à une population victime de graves violations des droits de la personne humaine et du droit humanitaire. Bien que l’on peut regretter le rôle passif du CS dans le règlement de la crise, l’évocation de ces buts légitimes et humanitaires n’étaient-ils pas un moyen de “court-circuiter” l’autorisation, à l’évidence, indispensable du CS et que celui-ci aurait pu tirer les leçons des cas précédents, et s’agissant de cette espèce des lacunes observées lors du conflit bosniaque, pour pouvoir développer à l’avenir un certain degré d’interventionnisme dans la résolution des conflits.
Or la fonction en revint à l’Otan et à ses frappes aériennes au-dessus du Kosovo ; méthode pour le moins aléatoire et contestée. Les motifs légitimant une intervention sur la base du chapitre VII de la Charte pour atteinte, rupture ou menace de la paix et de la sécurité internationale, et permettant la consécration d’un droit d’“intervention humanitaire” et/ou d’un “droit d’ingérence” ne manquaient certainement pas mais ce fut, une fois de plus, une opportunité ratée.  
Les interventions qui ont suivi l’ont davantage confirmé. Si l’on peut étaler une rhétorique faite de compassion, de commisération et d’humanité, pour justifier des interventions militaires et convaincre de la nécessité de mener des guerres, il faut relever, avec force, qu’il n’y a pas de “guerres justes”. Tuer “au nom de l’humanitaire” est encore plus insoutenable.
L’humanitaire ne peut s’accommoder d’infliger d’autres épreuves et afflictions à des populations déjà mortifiées par la tyrannie des despotes qui les ont soumis.
La quintessence de l’humanitaire est d’œuvrer pour préserver les vies humaines et alléger les supplices.  Force est d’admettre, que si on ne peut indéfiniment s’abriter derrière le principe juridique de non-intervention dans les affaires intérieures de l’État et son corollaire le respect de la souveraineté, en revanche, il importe de définir les contours légaux de toute réaction unilatérale collective des États et des ONG humanitaires futures.
Le débat ne porte plus sur le droit d’assistance humanitaire des populations en détresse sans le consentement de l’État concerné, mais s’étend à l’usage de la force militaire comme moyen d’empêcher et de prévenir les atteintes aux droits de l’homme.
Le contenu du droit d’intervention humanitaire, qui s’impose aujourd’hui à la société internationale, est pour le moins imprécis, d’autant que l’appréciation stricto sensu des critères fondamentaux humanitaires et de l’ampleur des violations des droits de l’homme est souvent, voire nécessairement sujette à moult interprétations. L’appréciation de ces faits se pose avec acuité, d’autant plus qu’elle est singulièrement fondée sur des critères de légitimité qui ne peuvent que varier selon les membres de la communauté internationale.
C’est pourquoi il faut se montrer attentif quant à la généralisation d’un droit d’ingérence humanitaire dans l’attente d’une réelle adaptation de l’organisation internationale pour réguler et trouver l’indispensable équilibre de son usage.


H. S.

(*) Avocat et universitaire (enseignant de droit international à l’université de Tizi Ouzou)


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